住房开发“新政”和背后不能解决的问题

新西兰的住房危机,和背后的城市规划制度可能是写本书都难以解释清楚的系统。不过不考虑各种例外,这个系统可以简单概括为—— 通过征求社区和商业意见,地方议会通过听证决定当地的规划标准。持异议者可在之后上诉至环境法院,直到最高法院。所有程序走完之后产生的规划标准就成了平日审批的依据。

和新西兰某些“媒体”和”房产投资者“们所宣称的不同,地方政府和规划师们通常是接受命令和制约的那一方,而不是闲得无聊试图寻找存在感的官僚。奥克兰的 Unitary Plan从一开始雄心勃勃要增加交通枢纽以及市中心周围的开发密度,但最后几乎承认失败, 最大原因就是NIMBYism。符合这些条件的地方房价通常已经很高,也就意味着住在这些地方的人通常有时间,也有资源通过听证和司法程序向地方议员和政府施压。

在某种程度上,新西兰的城市规划已经成为了法律学科而不是技术问题 —— 无论是规则制定或者是平时审批实行,其终点都是法院。而法院的决定依据,自然是时任政府的立法。

NIMBYism 其实已经有现存的解决方案,并不需要任何修法。现有的法律框架已经允许中央政府颁布“国家政策声明”(National Policy Statement)和“国家环境标准”(National Environmental Standards)。“政策声明”要求地方政府在制定规划规则时,必须遵守某些要求。前段时间取消最低停车位的指令就是通过“政策声明”这一途径,要求所有政府必须在一定时限内取消相关规定。而“环境标准”则直接绕过地方政府,制定全国统一的标准——例如无线通信基站

但哪怕基站完全符合标准,并不需要任何审批,在Hawke’s Bay 最近一个例子里居民们也将完全合规的基站拖延了近两年。如果没有全国标准,这个时间恐怕还会更长。

很明显,不管法律是如何写的,法律本身并无法阻止政客们考虑自己的选票来源。也因为此,这两个手段虽然从现今规划法案1991立法时就存在,但很长一段时间内都没有被中央政府使用,然后反过来告诉民众说现在的法律框架“过时了”。

而地方政府面临的另一障碍就是基建投资。新西兰的城市规划通常都能找到居住密度、土地覆盖面积、最低停车位等限制。这些限制背后真正原因就是当地道路、污水和雨水处理容量的上限。

地方政府的主要收入来源是地税。如果要在短时间内大量投资基础设施,没有其他来源的情况下,无疑就需要涨地税和增加负债。而不用多说都知道,媒体里对这两点最敏感和声音最大的,通常还是同一群人。

也因为此,最近的修法草案Resource Management (Enabling Housing Supply and Other Matters) Amendment Bill 能够得到两大党共同支持,是一件十分出人意料的事情。特别考虑到法案几乎将会彻底取消城市内的低密度居民区,这种行为更像是自毁选民基础

很明显,这部草案需要细读一下。

草案主要分为两个部分。一是规定“中密度居住区”开发标准。相比于奥克兰如今的低密度居民区,这一标准大幅放松了对居住密度,高度和阳光角限制,使得建设一个合规,不需要审批的住宅开发项目更为容易。但是如果考虑到这些要求背后的基础设施限制,法案却没有提到太多。相反,法案似乎是刻意试图强迫地方政府提供基建,明确声明除了标准之外地方政府不得加入其他任何限制(Schedule 1, SS (2)(c))

虽然现存一个支持地方政府基础建设的37亿基金。但奥克兰方面认为这点钱远远不够。法案所给出的另一个方案是允许地方政府加收”financial contribution“,但把具体规则和额度交由地方政府自主决定。很明显,这其中有相当大的风险被同一群人所挑战。如果地方政府要求必须提升密度,但又无法不顾虑选民压力,最终结果大概率是通过降低其他公共服务把开发成本转嫁到每个人头上。

法案虽然要求”Tier 1″ 的地方政府必须在所有居民区实行中密度开发标准,但也为此开了例外。SS 77G(h) 甚至存在一个没有具体限制的支票 —— “any other matter”,只要有足够理由。这个后门开得有多大,最后没准又需要通过法庭决定。

法案也并没有像国家环境标准一样,将重新分区的规划权力收回中央政府,而是提出了一个限制更多的听证方案。听证将会改由一个独立委员会进行并做出决定,但环境部长可以通过人选要求等对委员会施加影响 (SS 80I)。如果地方政府不同意独立委员会的决定,则将自动交由环境部长覆核。部长的决定可以被司法覆核,但不可继续上诉 (SS 106)。

不难看出,无论再多少次修法,整个系统中的薄弱环节 —— 政策方案严重依赖政治影响和NIMBY的压力,其实还是一个都没少。最大的改变是如果NIMBY 团体如果过于小众,潜在的上诉途径没有了。但是如果是可以对执政党施加影响力的团体,或者是新西兰那位“libertarian” 政党党魁,依然有空间使用同一系统达到自己的目的。

而支持法案的国家党自己也承认 —— 动机除了台面上的“解决住房危机”,更重要的恐怕还是对自己利益的保护。毕竟现在是”politics of envy“,再继续下去没准就革命了。

为什么反恐法关不住奥克兰袭击者

奥克兰超市伤人事件发生后,新西兰媒体纷纷重新提起Terrorism Suppression Act 2002 (TSA)和其中的一个“漏洞” —— 计划(Planning)恐怖袭击这一行为没有在该法律下入罪。袭击者本人因为在网上发布极端暴力内容而在2016年引起警方注意,但由于这一漏洞,警方只能以持有受管制材料,信用卡欺诈等罪名指控该人。

不过实际上,TSA对”实施”(carried out)恐怖主义行为的定义实际上包含了计划和准备行动(ss 25)。所以很明显,问题比大众媒体简化过的版本要稍微复杂一些。

第一个问题是这个定义虽然被法律的定义章节所引用(ss 4),但并不适用于所有条款。ss 25 本身是”被认定的恐怖主义组织“章节下的条款。这意味着立法原意很可能是只适用于政府认定的恐怖组织。如果将这一定义扩大至整个法律,就会造成不少问题 —— 有多个其他条款将计划和实施这两个行为分开讨论,扩充定义就会造成冲突。

第二个问题出在于法律对恐怖主义行为(terrorist act) 的定义 (ss 5)。条款稍微有一些复杂,但简单来说,要满足定义,行为(act),动机(intention) 和后果(outcome)一样也不能少。动机必须是以为了“为了某种意识形态、政治或宗教目的 …… 从而在公众间制造恐怖“, 从而制造”人员伤亡(及风险),重大财产损失“等后果。

这两个问题加起来的后果就是如果”act“不包括准备行为,那么对恐怖主义行为的定义就无法达成。在关于此人的案件中,虽然大家都认可此人持有不少刀具、电子设备里也发现了恐怖主义相关内容,但买刀这个行为本身并不会直接造成人员伤亡,用刀伤人,至少把刀扔向人群这个行为才是。

如果把买刀这一行为本身看作达成条件的要素,在袭击真正发生前,法庭也无从得知他要策划的行动是否是为了满足某种宗教目的。在判决书中,法庭意见里有着现在看起来相当遗憾的一段:

人们如何知道 “持刀攻击 “会涉及什么?例如,它是否是在光天化日之下在繁忙的购物中心进行的攻击,并高喊伊斯兰国口号?或者是在黑暗中进行的袭击,没有目击者,而被告什么也没说。

法庭不能预见未来,也如意见书所说,虽然恐怖主义是邪恶的,但法庭不能凭空制造一个罪名出来。

关于袭击者的这个案子,以及2019年基督城恐怖袭击案是导致修法的的直接原因。正在议会专门委员会审查的Counter-Terrorism Legislation Bill 将 原来ss25 的定义移动到了法律开始部分,解决了定义模糊的问题。

但可能一个更值得讨论的问题是,这是否真的是一个“漏洞”,或者是原本的立法原意。

议会辩论记录中似乎并没有讨论计划袭击入罪的问题,但关于ss 25,时任外交部长(也是奥克兰现任市长)和议员辩论时曾经提到这一章节。如果总理知道某个恐怖组织正在策划袭击,那么在袭击前,而不是之后去冻结他们的财产是一个合情合理的行为。而ss 25 就能达到这个目的。

而法律本身是在911袭击后所匆忙制定的。和当时其他国家的反恐法律类似,立法时也受到了不少关于政府扩权和监控的质疑。2007年警方使用TSA 突袭毛利人口占多数的地区时,受到了广泛批评并最终道歉。时任总理Helen Clark 在当时就承认,法律更适用于海外恐怖主义,而非内部恐怖主义威胁。议会立法时的本意就是要设置极高的控诉门槛。

而 Counter-Terrorism Legislation Bill 本身也不仅仅是将计划恐怖袭击入罪这一简单。无搜索令的搜查权力将扩大至策划和准备行为。 根据现在的草案,恐怖主义的定义,也会从“在平民中制造恐怖(terror)”变更为在特定人群中制造恐惧(fear)。

在征求公众意见时,法学界纷纷对草案表示了不同程度的担忧。现在再回去阅读议会的一读辩论记录也会有相当不一样的体会。虽然两大党都赞成法案,议会里的其他三个党(绿党、行动党以及毛利党)都有不同程度的保留意见或者时直接反对。由于2007年的历史,毛利党对政府扩权的目的持有相当程度的怀疑,而绿党认为扩权并不能解决新西兰情报及安全机构他们本身存在的偏见问题。

法律自我无意就“社会为了安全要牺牲多少自由”做任何判断,但我寄希望于政客的前后的行为和价值能够一致。这不仅仅是一个反恐法案的问题。像是过去一年多疫情中,有多少人在他人面临健康风险的情况下抵触管制措施、拒绝戴口罩。社会所面临的风险终会过去,但带来的新法律和思想转变确是会长期存在的。